3 Algemene bestuursrechtelijke begrippen3.1 Bestuursorgaan
In de voorgaande paragrafen werd regelmatig verwezen naar "het overheidsoptreden", naar "overheidsorganen" of "bestuursorganen".
Wat moet er echter onder dit algemene begrip worden gerekend? De Algemene wet bestuursrecht kent als centraal begrip het bestuursorgaan. Een bestuursorgaan is volgens art.1.1 Awb een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed. Uiteraard vallen onder definitie de bekende bestuursorganen als gemeenteraad, college van B en W, burgemeester, PS, GS, CdK, minister, regering en Kroon en het waterschapsbestuur. Maar ook andere dan deze organen vallen onder de algemene definitie van bestuursorgaan. Bepalend is of er sprake is van "enig openbaar gezag". Dit betekent dat het bestuursorgaan de publiekrechtelijke bevoegdheid moet hebben om de rechtspositie (rechten en/of verplichtingen) van andere rechtssubjecten te bepalen. Zo zijn bijvoorbeeld de Commissie vervoervergunningen (Wet Autovervoer Goederen), de Commissie beheer landbouwgronden (Wet agrarisch grondverkeer), de Stichting centraal bureau rijvaardigheidsbewijzen en de Stichting NHTV bestuursorganen. Zelfs de APK-keurende garagehouder is bestuursorgaan in de zin van de Awb.3.2 Besluit
Iedere schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling, is een besluit, zo stelt art.1.3 Awb. Het besluit is dan ook het algemene begrip van overheidshandelen.
In de definitie van besluit komt een aantal belangrijke elementen naar voren:
- het moet gaan om een schriftelijke beslissing. Een mondelinge beslissing is geen besluit en evenmin is een feitelijke handeling van een orgaan een besluit;
- de beslissing moet zijn genomen door een bestuursorgaan;
- de beslissing moet een "publiekrechtelijke rechtshandeling" zijn. Dit is zonder meer het lastigste onderdeel van de definitie. Doorgaans gaat men ervan uit dat hiervan sprake is als de beslissing rechtsgevolgen heeft, dat wil zeggen als de rechten en/of verplichtingen van anderen erdoor wordt beïnvloed. Zeer problematisch is in dit verband bijvoorbeeld het streekplan. Een streekplan is niet bindend, maar legt de vrijheid van het gemeentebestuur om bindende bestemmingsplannen op te stellen wel aan banden. Is een streekplan nu een besluit in de zin van de Awb? De WRO gaat er sinds 1 januari 1994 vanuit dat een streekplan in ieder geval deels kan worden beschouwd als een Awb-besluit.
Besluit is het overkoepelende begrip. Onder dat algemene begrip vallen een aantal deelbegrippen. Daarbij moet in de eerste plaats een onderscheid worden gemaakt in beschikkingen en besluiten van algemene strekking. De besluiten van algemene strekking moeten dan nader worden onderverdeeld in algemeen verbindende voorschriften, beleidsregels, plannen en zaaksbesluiten.
De Awb regelt tot op heden slechts de beschikkingen en de beleidsregels. De regels uit de Awb die ruimer toepasbaar zijn, kunnen ook worden toegepast op de zaakbesluiten, de algemeen verbindende voorschriften en de plannen, maar welke besluiten nu precies "plan" zijn, is nog onduidelijk. Een plan is in ieder geval wel een besluit, maar hiervoor zagen we al dat een streekplan slechts zeer ten dele als een besluit kan worden aangemerkt. Een milieubeleidsplan is in ieder geval geen besluit (geen rechtsgevolgen) en is dus ook geen "plan" onder de Awb.
De wel geregelde categorieën van besluiten zijn:
1. beschikking
Beschikking is de verzamelnaam voor een groot aantal overheidsbesluiten, die veelal onder een andere naam in de wetgeving voorkomen (vergunning, ontheffing, concessie, soms zelfs plan!). In de bestuursrechtelijke literatuur wordt de beschikking omschreven als een concreet, individueel besluit, in beginsel voor slechts één of enkele gevallen. Voorbeelden van beschikkingen zijn: een bouwvergunning, een stopbevel van een politie-ambtenaar, een belastingaanslag, een examenuitslagvaststelling, een studietoelagetoekenning, een APK-keuringsuitslag. In de praktijk is het moeilijk om aan te geven wanneer er nog sprake is van een individueel, concreet besluit. Zo heeft de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State een bestemmingsplan voor enkele percelen ook onder het beschikkingsbegrip gebracht. Zelfs het vliegverbod dat op de dag van de kroning van Beatrix boven Amsterdam werd afgekondigd, was naar het oordeel van de Afdeling Rechtspraak een beschikking. In verband met deze definiëringsproblemen heeft de wetgever in de Awb het beschikkingsbegrip negatief omschreven: "een beschikking is een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing daarvan" (art.1.3, tweede lid Awb).
2. algemeen verbindende voorschriften
Onder algemeen verbindende voorschriften (a.v.v.) worden verstaan naar buiten werkende, dus tot een ieder gerichte algemene regels, die zijn uitgegaan van het daartoe bevoegde gezag (uitspraak Hoge Raad van 25 april 1969). De a.v.v. moet dus gebaseeerd op een daartoe gegeven wetteijke bevoegdheid. Een regel is algemeen als het voorschrift betrekking heeft op herhaalbare gevallen en gericht is tot niet geïndividualiseerde personen.
3. beleidsregels
Een relatief nieuw fenomeen vormen: de beleidsregels. Een beleidsregel is een besluit, niet zijnde een a..v.v., dat een algemene regel geeft voor het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan (art.1:3, vierde lid Awb). Waar het bestuur relatief vrije bevoegdheden heeft toebedeeld gekregen eist de rechter (in het kader van de a.b.b.b.-toetsing, zie 2.4.4) dat die bevoegdheid niet willekeurig wordt uitgeoefend; met andere woorden: het bestuur moet voor de toepassing van de bevoegdheid beleid ontwikkelen. Dit beleid kan blijken uit een constante toepassing of uit bekendgemaakte toepassingsregels: de beleidsregels.De niet nader omschreven besluiten zijn:
4. zaaksbesluiten.
Een bijzonder onduidelijke rechtsfiguur is het besluit van algemene strekking. Gelet op de definiëring van de beschikking (zie hierboven) zijn alle andere besluiten dan beschikkingen besluiten van algemene strekking (b.a.s.). Deze b.a.s.'sen kunnen dan nader worden onderscheiden in a.v.v. (zie hierboven) en b.a.s, niet zijnde a.v.v. Vormen van deze b.a.s., niet zijnde a.v.v. zijn de plannen en de beleidsregels (zie hieronder). Toch blijft er nog een categorie over. Deze restcategorie betreft bijvoorbeeld de plaatsingsbesluiten van verkeersborden, aanwijzing van een wegtracé, aanwijzing van een beschermd natuurmonument, het vaststellen van een winkelsluitingsrooster. Deze besluiten zijn dus b.a.s., maar geen a.v.v., geen plan of beleidsregel.
5. plannen
Een eveneens bijzonder onduidelijke figuur is het plan. Plannen kunnen heel verschillende gedaanten aannemen, die soms moeten worden gekenmerkt als algemeen verbindende voorschriften (bijvoorbeeld (delen van) bestemmingsplannen), soms als beleidsregels (pkb, streekplan), soms zijn bepaalde plannen niet te rangschikken onder het besluit-begrip (bijvoorbeeld als ieder rechtsgevolg ontbreekt, denk aan centraal economisch plan). Alle planvormen die rechtsgevolg hebben en niet a.v.v. of beleidsregel zijn, zijn dus "plannen" in de hierbedoelde zin. In de literatuur wordt het streekplan, het structuurplan en de p.k.b. wel als de hierbedoelde "plannen" gezien. Al met al biedt deze rechtsfiguur weinig helderheid of verduidelijking.3.3 Belanghebbende
Een derde belangrijk begrip in de Awb is het begrip "belanghebbende". In beginsel staat bezwaar en beroep slechts open voor belanghebbenden. Een belanghebbende is diegene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
In de eerste plaats valt onder "belanghebbende" de aanvrager van een besluit of de geadresseerde van een besluit. Naast deze categorie van direct belanghebbenden kennen we de zogenaamde derde-belanghebbenden. Zo worden de omwonenden van degene tot wie een besluit is gericht gezien als derde-belanghebbenden. Anderzijds worden werknemers niet als belanghebbend aangemerkt als het bestuur een aanvraag om subsidie van hun werkgever afwijst.
Niet alleen natuurlijke personen kunnen belanghebbend zijn, ook rechtspersonen kunnen belanghebbend zijn. Doorgaans kan het belang van een rechtspersoon worden afgeleid uit de statuten of andere oprichtingsakten. De rechtspersoon "vereniging" kan echter zonder notariële akte worden opgericht, zodat organisaties waarin personen samenwerken als vereniging beschouwd kunnen worden. Het belang dat deze organisaties behartigen kan blijken uit bepaalde stukken of uit de feitelijke werkzaamheden van de organisatie (art.1.2, derde lid Awb). Voldoet een buurtcomité of een werkgroep aan de omschrijving van art.1.2, derde lid Awb, dan kan zij belanghebbende zijn en in het bestuursrecht optreden.
Recentelijk zijn er rechtspersonen die als doelstelling in hun oprichtingsakten hebben opgenomen dat ze tegen een bepaalde wet of het gebruik van een bepaalde bevoegdheid zijn. Zo is er in Breda een stichting tegen het gebruik van art.19 WRO. Door de rechter is deze stichting (voorlopig) als belanghebbende aangemerkt. Een ieder kan nu tegen willekeurig welke anticipatieprocedure in beroep door zich bij deze stichting te melden. Via deze dubieuze wettelijke truc wordt het belanghebbende-begrip sterk uitgehold.